28 ago A Queda da “Revisão Da Revisão”: Pertinência Temática, Planejamento Técnico e Segurança Jurídica no Zoneamento Paulistano

Por José Roberto Pirajá Ramos Novaes e Márcio Martins Bonilha Filho

O caso

O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, em 26 de agosto de 2026, julgou parcialmente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2257600-87.2025.8.26.0000, ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça contra o Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal de São Paulo. Relator o Desembargador Donegá Morandini (Voto nº 68.586; Registro 2026.0000829608), com declaração de voto vencedor do Presidente, Desembargador Francisco Loureiro, e impedimento do Desembargador Luís Francisco Cortez.

O objeto era estreito na forma e amplíssimo no efeito: o artigo 84 da Lei Municipal nº 18.081/2024, em sua redação original e naquela conferida pelo artigo 8º da Lei nº 18.177/2024. Trata-se de norma de remissão, que apenas declara serem as zonas de cada lote aquelas do Mapa 1 anexo. Como registrou o acórdão, o conteúdo normativo do dispositivo é o próprio Mapa 1 e, com ele, o zoneamento de todo o território da Capital.

As preliminares

Rejeitadas por unanimidade as alegações de inconstitucionalidade reflexa e de inadequação da via eleita. O Tribunal delimitou com precisão o que não estava em julgamento: não se discutia a pertinência urbanística das reclassificações, nem seus impactos sobre infraestrutura, mobilidade ou meio ambiente, matéria que exigiria dilação probatória incompatível com o controle concentrado. Discutia-se a compatibilidade dos processos legislativos com os artigos 111, 180, II, e 191 da Constituição Estadual.

A Lei nº 18.081/2024 (PL 586/2023): constitucionalidade reconhecida

Quanto à primeira norma, prevaleceu a prova documental. Foram realizadas trinta e cinco audiências públicas entre 26 de outubro e 21 de dezembro de 2023, muito acima do mínimo de duas exigido pelo artigo 41, VI, da Lei Orgânica; houve publicação dos avisos no Diário Oficial e em jornais de circulação, transmissão das sessões, inscrição prévia e canal eletrônico de contribuições; o material cartográfico foi sucessivamente disponibilizado. O Órgão Especial afastou a tese de vício decorrente do formato dos mapas: inexiste, na Constituição Estadual, na Lei Orgânica ou na legislação urbanística federal, comando que imponha arquivo aberto, escala cromática determinada ou camada gráfica de destaque das alterações, de modo que a divulgação em PDF não afronta a publicidade.

Dois fundamentos merecem registro. Primeiro, a possibilidade de expansão das áreas de influência dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana integrava o objeto declarado da proposição desde o encaminhamento pelo Executivo, inclusive segundo a própria representação da Promotoria de Habitação e Urbanismo. Segundo, e em termos dogmáticos mais relevantes, a participação popular não se afere pela coincidência entre o texto debatido e o texto aprovado, mas pela existência de oportunidade efetiva de conhecer a proposição, manifestar-se e ver a manifestação considerada. Alterações no curso da tramitação são consequência natural do processo democrático, desde que preservada a pertinência temática.

O artigo 8º da Lei nº 18.177/2024 (PL 399/2024): vício formal

Solução diversa se impôs quanto à norma de julho de 2024. O PL 399/2024, apresentado em 7 de junho de 2024 com seis artigos, anunciava-se como atualização do artigo 72 da Lei nº 16.402/2016 à nova carta geotécnica, ajuste do Quadro 4 e republicação do mapa com correções de legenda. Nas três audiências públicas (13/06, 18/06 e 01/07/2024) a proposta foi apresentada à população como “errata” e “ajuste fino”, com afirmação expressa de que não se trataria de expansão de eixo, gabarito ou zoneamento da cidade.

Encerrada a última audiência, sobreveio substitutivo protocolado em 3 de julho de 2024, acompanhado de emendas parlamentares, resultando em texto final de quarenta e dois artigos, a maioria sem correspondência no projeto submetido ao debate. O substitutivo reviu os limites das ZEU e promoveu, no Mapa 1, reclassificação de quadras e lotes com conversão de zoneamento. Nas palavras do relator, houve “verdadeiro desvirtuamento do objeto”, com ausência de pertinência temática entre a proposição levada às audiências e a matéria efetivamente aprovada, vício ao qual se somou a inexistência de estudo técnico a fundamentar a revisão, exigência que o Tribunal extrai da ordem constitucional para as normas de desenvolvimento urbano.

Declarada a inconstitucionalidade do artigo 8º e do Mapa 1 correlato, restabeleceu-se o Mapa 1 (Perímetros das Zonas, exceto ZEPEC), anexo à Lei nº 18.081/2024.

Um ponto técnico que a cobertura da imprensa não capturou

Convém desfazer um equívoco recorrente na repercussão do julgado. A inicial fundava-se na alegada insuficiência de participação popular no PL 399/2024. Não foi esse, contudo, o fundamento do acórdão. Invocando a causa de pedir aberta no controle concentrado (ADPF 434, Rel. Min. Nunes Marques, j. 12.08.2025), o Tribunal reconheceu o vício por fundamento diverso: falta de pertinência temática das emendas, o chamado contrabando legislativo, e ausência de planejamento técnico. A distinção não é acadêmica. Ela desloca o eixo de eventual esforço de reedição legislativa: não bastará multiplicar audiências públicas sobre um projeto de “correções”; será necessário anunciar o objeto real da proposição e instruí-la com suporte técnico prévio.

A modulação e a articulação com a SL 1.895-SP

Por maioria de votos, o Órgão Especial modulou os efeitos com fundamento no artigo 27 da Lei nº 9.868/1999, aplicado por analogia: eficácia a partir da publicação do acórdão, preservados os atos administrativos, licenças, alvarás, certidões e processos de licenciamento pendentes de decisão (já protocolados) ou praticados sob a vigência da norma. O relator ficou vencido nesse capítulo: sustentava que, nos exatos termos da decisão do Supremo Tribunal Federal na Suspensão de Liminar nº 1.895-SP, de 9 de abril de 2026, e do artigo 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992, a eficácia do julgamento estaria atrelada ao trânsito em julgado da ADI. O acórdão consigna, de todo modo, que os efeitos do julgamento permanecem sujeitos àquela decisão do Supremo, ressalva que preserva o debate para as instâncias recursais.

A ratio da modulação está na declaração de voto vencedor: sem ela, centenas de contratos seriam anulados, em prejuízo de terceiros de boa-fé, com quebra da teoria da confiança. O antecedente invocado pela Presidência do STF na SL 1.895-SP é eloquente: a paralisia do licenciamento na Capital afeta não apenas empreendimentos privados, mas creches, escolas e unidades de saúde.

Consequências práticas

Do ponto de vista da assessoria a proprietários e incorporadores, três recomendações se impõem. Primeiro, a triagem dos ativos por data e por natureza do ato: alvará expedido e ato praticado sob a vigência da Lei nº 18.177/2024 estão expressamente preservados; pedido meramente protocolado e pendente de decisão também, na dicção do dispositivo, mas com margem interpretativa que a Administração precisará esclarecer. Segundo, a reanálise de viabilidade de terrenos adquiridos após julho de 2024 cujo zoneamento tenha sido alterado por emenda, agora sob o regime do Mapa 1 de janeiro de 2024. Terceiro, atenção ao calendário: a eficácia corre da publicação do acórdão, e Prefeitura e Câmara ainda dispõem de recursos ao Superior Tribunal de Justiça e ao Supremo Tribunal Federal, com possível pedido de suspensão.

Conclusão

O julgado não invalidou a revisão do zoneamento; invalidou o modo pelo qual ela foi refeita. A comparação entre os dois processos legislativos, feita explicitamente pelo acórdão, é a sua lição mais duradoura: o poder de emenda é inerente à função legislativa, mas encontra limite na pertinência temática com o objeto anunciado à sociedade. Quando o Legislativo convoca a população para discutir uma errata e aprova uma revisão substantiva, o vício não é de conteúdo, e sim de método, e é o método, no direito urbanístico, que confere legitimidade ao resultado.